«Перекрученная» вертикаль
Отказ от всеобщих выборов мэров, которых подпирают сити-менеджеры, ставит под угрозу местное самоуправление
В начале недели Дмитрий Медведев поручил правительству подготовить предложения о перераспределении полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Президент отметил, что «централизация полномочий не может продолжаться бесконечно», в какой-то период нужно было «закрутить гайки», но «перекручивать систему тоже нельзя».
Вразрез с этой реформой идет широкомасштабная кампания по изменению порядка формирования исполнительных органов власти во многих городах. В их уставах прописываются поправки, позволяющие избирать мэра из числа депутатов местной думы как главу законодательной власти и назначать так называемого сити-менеджера для исполнения большинства «хозяйственных» функций. Эксперты сходятся во мнении, что эта система выстраивается, чтобы укрепить властную вертикаль и ослабить местное самоуправление.
Как заявил генеральный директор Центра политических технологий Игорь Бунин, централизация системы уже дошла до тупика. «Если власти и дальше будут централизовывать управление и развивать систему назначаемых сити-менеджеров и мэров, то это все приведет к социальному взрыву. Нельзя всех назначать и никого не выбирать»,– считает политолог. То, что происходит сейчас во многих городах страны, доказывает справедливость такой оценки.
Пару месяцев назад после долгих и очень бурных обсуждений в Волгограде ввели новую модель управления городом. Ключевой фигурой в нем стал сити-менеджер. Далеко не всем горожанам это понравилось. Прямо перед зданием, где проходили слушания по изменениям в Устав Волгограда, состоялся митинг с лозунгами: «Сити-менеджмент – геноцид Конституции», «Вахтовой команде управления – нет!» и «Власть народу, а не менеджерам». «Если бы городом руководил всенародно избранный мэр, даже пусть из рядов партии власти, все равно он был бы более ответственным, ему бы приходилось периодически отвечать за то, что он сделал»,– рассуждают многие рядовые волгоградцы. А теперь и мэр, по сути, ни за что не отвечает, и сити-менеджер перед народом лично не отчитывается – он работает на администрацию города.
В Удмуртии еще в апреле планировали провести референдум «За прямые выборы мэров». Однако Ижевская дума подобной инициативой не вдохновилась, и референдум оказался вне закона. Представители инициативной группы обжаловали решение местных законодателей в суде, но в Ижевске и Сарапуле отказ в проведении референдумов был признан законным. В Воткинске и Глазове решения еще не вынесены, но в вердикте сомневаться не приходится. Как рассказал один из инициаторов референдума Сергей Щукин, отношение граждан к отмене выборов мэров и к передаче основных функций сити-менеджерам крайне негативное. «Сейчас у нас два должностных лица. Глава города фактически никаких реальных полномочий не имеет, это номинальная фигура, но очень высокооплачиваемая. Он получает порядка 3 млн. руб. в год, но не совсем понятно, за что: ведь он примерно раз в квартал проводит заседания городской думы, которые длятся 3–4 часа», – отметил г-н Щукин.
Что касается сити-менеджеров, то, по его словам, «не было удачных назначений». «Комиссия, которая состоит из представителей администрации президента и правительства РФ в Удмуртии назначает человека, который им нужен. И этот человек представляет никак не горожан. Он не зависит от жителей, потому что конкурсная комиссия назначается сверху». Сергей Щукин отмечает, что в данном вопросе голоса практически всех партий, кроме «Единой России», звучат в унисон, поэтому они намерены пройти все судебные инстанции и добиться проведения референдума в регионе.
Главный аргумент сторонников перехода к системе городских дуумвиратов звучит так: сити-менеджер работает по контракту в интересах горожан, и, если не справляется со своими обязанностями, его можно вежливо попросить освободить должность. Однако на деле этот принцип не работает. Сити-менеджер назначается представителями власти, ей же и подотчетен и от нее же зависим. Горожане же тут вообще ни при чем. По мнению политологов, система «мэр плюс сити-менеджер» вводится в городах для того, чтобы усилить влияние губернатора и забрать некоторые привилегии у муниципальных властей.
«Есть такая вещь, как самоуправление, и как написано в ст. 12 Конституции РФ, оно не входит в систему государственной власти, то есть это не государственное образование. А у нас в стране 75% населения живет в городах. Крупные города – основные производители ВВП, и городские элиты вовсе не хотят делиться с губернатором теми плюсами, которые они сами имеют, – предположил в разговоре с политолог Дмитрий Орешкин. – Что остается губернатору, командовать только селом? Но там только четверть населения, и территории часто убыточные! Поэтому задача губернатора – прогнуть под себя городские элиты». Эксперт пояснил, что институт назначаемого сити-менеджера вводится как раз для того, чтобы он действовал в интересах губернатора, а в случае неповиновения его легко можно было бы заменить.
Еще один региональный центр, болезненно воспринявший переход к новой управленческой системе, – Екатеринбург. В свое время там был создан комитет «Право выбора», выступающий, как следует из названия, за прямые выборы мэра. Администрация города по настоянию комитета даже согласилась провести слушания по вопросу изменения порядка формирования органов исполнительной власти, но «большинством голосов» вопрос был решен не в пользу выборности мэров. «Я до сих пор не готов согласиться с результатом, который нам по итогам слушаний объявили, – рассказал один из членов комитета «Право выбора», депутат облдумы Андрей Альшевских. – Там перевес был в несколько десятков голосов. Присутствовало несколько тысяч человек, а администрация «по шапкам» считала, сколько голосов «за», сколько «против», так что результат сомнительный».
Г-н Альшевских предположил, что новую систему управления городом ввели, поскольку «был некий торг между губернатором и мэром, потому что в тот момент в регионе как раз шла смена власти». В Свердловской области институт сити-менеджеров внедряется в массовом порядке. «Перед жителями уже точно никто никакой ответственности не несет, стало больше неразберихи, – говорит депутат. – В 2013 году, когда в Екатеринбурге будет избираться гордума, снова будут проведены прямые выборы мэра. Но у него не будет полномочий. Все основные функции будут у главы администрации».
Интересная история произошла в Перми. Там почти год назад появилась организация «За прямые выборы главы Перми». Перепробовав все методы агитации и пройдя все инстанции, активисты остались с тем, что Конституционный суд норму, позволяющую избирать главу города из числа депутатов, признал конституционной, а значит, не нарушающей права граждан. Один из инициаторов кампании за прямые выборы градоначальника Константин Сулимов рассказал, что институт сити-менеджера действует в Перми с 2005 года, и никого это никогда не смущало до тех пор, пока мэр избирался всенародно и возглавлял местную Думу. Но в прошлом году схему изменили, и мэр избирается в узком депутатском кругу. «Прежняя схема была грамотной: сити-менеджер, обладающий поддержкой губернатора, и глава города, избранный горожанами, были вынуждены договариваться между собой. Теперь же при весьма активном участии губернатора в жизни Перми главные решения принимаются именно на уровне края, а не в самом городе. То есть местного городского самоуправления просто не существует», – убежден г-н Сулимов.
Так что пока «закручивание гаек», о котором говорил президент РФ, продолжается вовсю. «Губернаторам удается навязывать своих кандидатов в сити-менеджеры через лояльную конкурсную комиссию, которая производит отбор. Большую роль играет тот факт, что в местных Заксобраниях обычно главенствует «ЕР», и губернатор может добиться лояльного голосования. В некоторых случаях в этом заинтересован и федеральный центр, чаще всего он вмешивается в формирование муниципальной власти в крупных городах», – пояснил руководитель департамента региональных исследований Центра политических технологий Ростислав Туровский.
Изменится ли ситуация, когда поручение Дмитрия Медведева будет исполнено? Специалисты полагают, что должна измениться. Во-первых, у России есть определенные обязательства, связанные с Европейской конвенцией, в которой записано, что мы должны проводить выборы в местные органы власти. «Отмена выборов будет грубым нарушением Европейской конвенции, и мы просто выпадем из Европы», – отмечает Игорь Бунин. Во- вторых, чем больше и длиннее вертикаль, тем сложнее ею управлять. Когда граждане не могут контролировать чиновников даже на местном уровне и удалены от принятия решений, система управления становится чисто бюрократическим аппаратом, не способным хоть как-то перестраиваться. Еще один негативный для власти фактор дальнейшей централизации заключается в том, что начинает нарастать недовольство и в обществе в целом, и в субэлитных группах, считают политологи. «Эти группы хотят хотя бы частично восстановить демократические процедуры и покончить с превращением Федерации в вертикальную систему, где все контролируется», – пояснил г-н Бунин.
